Rezime
U radu se ističu tri aspekta kojima se sagledava koji bi to bio legitimni pristup decentralizaciji Srbije. Najpre se pravi razlika između regionalizma i regionalizacije, a sve s namerom da se kaže kako njihovo nekonzistentno korišćenje još više dovodi do nejasnog pristupa šta bi trebalo preduzeti na stvarnoj decentralizaciji Srbije. Potom se navode stavovi ispitanika u centralnoj i južnoj Srbiji, a sve s namerom da se pokaže kako su građani veoma spremni da prihvate nove decentralizacione procese. I, konačno, u trećem delu se ističe da je legalni i legitimni postupak za dalju demokratizaciju i decentralizaciju Srbije onaj koji se predviđa Ustavom Srbije – a to je stvaranje novih autonomnih pokrajina, pa bile one i asimetričnog karaktera u prvo vreme.
Deo 1
Budući da se prema problematizovanju decentralizacije u Srbiji nameće relevantnim i predočavanje shvatanja dva ključna pojma koja se permanentno prepliću prilikom njenog zagovaranja, a shodno aktuelnoj “društvenoj ponudi” iz pragmatično-konkretne političke prakse Srbije, utoliko naglašavamo da je reč o pojmovima regionalizam i regionalizacija. Potreba za navođenjem i isticanjem njihovih razlika je u tome što se na javnoj sceni stalno mešaju i neadekvatno koriste i što sve skupa dolazi do anuliranja svakog već dosegnutog nivoa mišljenja ustoličenog u svim dokumentima koji bi trebalo da određuju pravac razvoja srpskog društva ka decentralizaciji i stvaranju posebnih autonomnih ili regionalnih celina unutar postojeće državne ustrojenosti.
Dinstinkcija navedenih pojmova svodi se na postav koji regionalizam ispostavlja kao političko opredeljenje iskazano u opštim ili posebnim aktima jednog društva i sa svim prerogativima koji kroz idejno i političko opredeljenje navode na zaključak da je po sredi savremena društvena akcija koja se priključuje promenama kao opštem pokretu, dok se regionalizacija vidi kao proces koji se realizuje kroz određene institucionalne oblike, sve stvarajući predstavničke instance (tj. institucije) koje u neposrednoj praksi omogućavaju da organizovani ljudi u pojedinim regionima, preko među-nivoa društvene organizovanosti (subsidijarnošću – ili nivoom umetnutim između države i lokalne samouprave), realizuju svoje autentične ciljeve, mogućnosti, ideje, prava, stepen odgovornosti i kompetentnosti, ali i kao vid zaustavljanja dominacije centralizovane vlasti i kontrole svake politike koja se kreira u državnom centru upravo na bazi definisanosti okvirnog pojma – regionalizma.
Ako smatramo da na opštem nivou u upotrebi pojma regionalizam nema nedefinisanosti, i tom prilikom mislimo na najviši pravni i politički akt Srbije – Ustav, onda je korišćenje drugog pojma – regionalizacija, u toj meri diskutabilan da otvara pitanje da li je i ustavna materija zaista jasno stala iza ideje da je moguće stvaranje bilo kojih autonomnih ili regionalnih celina kao posebnih kompetentnih nivoa.
Naime, kako navedena dilema inauguriše podsećanje na ustavne odredbe po ovom pitanju, navodimo da se u Ustavu Rebublike Srbije kaže, najpre, kako je “državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu” (čl. 12). Na značaj ove rečenice vratićemo se i kasnije, ali sada navodimo i članove iz sedmog dela Ustava – “Teritorijalno uređenje”, gde se predhodni član dograđuje i po kome “građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika”, ali i da “autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju status pravnih lica” (čl. 176). U navedenim članovima dominiraju najmanje dve stvari. Najpre, da se Srbija određuje kao država koja ima i nivo organizovanosti kroz autonomne pokrajine, a potom da je državna vlast ograničena autonomnim pokrajinama i lokalnom samoupravom.1 Međutim, ako u ovom kontekstu apostrofiramo i to da se u Ustavu spominje aspekt regionalizma kroz član 94, koji se može shvatiti samo iz ugla natuknice sa ekonomističkim karakterom – u kome se kaže da se “Republika Srbija stara o ravnomernom i održivom regionalnom razvoju, u skladu sa zakonom”, onda se otvara polje po kome se o Srbiji ne može govoriti kao državi koja je na tragu stvarne ili istinske decentralizacije u skladu sa savremenim pristupom prema “… vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima”, kao stoji u članu 1 Ustava. Da se Srbija ne priključuje tekovinama u razvoju demokratskog oblika organizovanja, te da u njoj nije implementirana ideja kroz ranije navedeno značenje pojma regionalizam, potpuno jasno ukazuje nemuštost i nepreciznost člana 182, stav 3, Ustava po kome se “nove autonomne pokrajine mogu osnivati, a već osnovane ukidati ili spajati po postupku predviđenom za promenu Ustava. Predlog za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno spajanje postojećih autonomnih pokrajina utvrđuju građani na referendumu, u skladu sa zakonom”. Dakle, kada se u Srbiji nailazi na problem primene kategorije “regionalizacija”, potpuno je jasno da je to zato što je Srbija i dalje uređena kao strogo unitarno-centralistička država, tj. zato što nema ni jednog zakona koji bi, s druge strane, stvorio prostor za primenu bilo kojeg aspekta od mogućih – da li kroz realno stvorene uslove za ravnomerni regionalni razvoj2 ili povodom uvođenja neke nove teritorijalne celine3 – autonomne pokrajine, odnosno stvaranja regiona. Odatle, nedvosmisleno stoji da Srbija nema adekvatno ustoličene pravno-političke kapacitete kojim bi bio omogućen regionalizam, a insistiranje na regionalizaciji je, odatle, sasvim iluzoran napor.
Deo 2
Drugi aspekt kojim se problematizuje odnos prema regionalizaciji u Srbiji ukazuje na vrednosnu matricu građana prema načinu društvene organizovanosti kao fenomenu sa pravno-političkom osnovom. U tom smislu pitanje kojim započinjemo ovaj deo može da glasi: “Koja je to dominantna društvena paradigma kada se o regionalizaciji u Srbiji govori i afirmativno i negirajuće?” Odgovor je ambivalentan, što sledi i iz strukture pitanja, a prvi deo se bazira na stavovima građana o decentalizaciji, s jedne, kao i, sa druge strane, na iskazima i nastupima onih političkih aktera koji na političkoj i javnoj sceni zastupaju predstavnici građana kroz tzv. narodnjačku političku opciju (SNS, DSS, NS i SRS).
Deo 2.1
U sklopu prvog izvora informisanosti o odnosu prema decentralizaciji i regionalizaciji apostrofiramo istraživanje sprovedeno od strane Koalicije za decentralizaciju iz Niša4. Iz istraživanja izdvajamo nekoliko pitanja kojima se nedvosmisleno potvrđuje da su građani centralne Srbije ne samo idejno pripremljeni za regionalizacione procese u državi, već i da imaju definisana očekivanja zasnovana na pretpostavkama koje bi trebalo da realizuje subsidijarni nivo vlasti.
Proveri li se stav građana prema opštem odnosu prema decentralizaciji, najpre, tada je on značajno pozitivan – tj. prelazi 50 odsto onih respondenata koji u decentralizacionim procesima ne vide bilo kakvu secesionističku opasnost. Nije nevažno skrenuti pažnju da svega 5% ispitanika ima izričit negativni stav prema decentralizaciji, što postaje posebno važno ako zna da “ne zna” svoj stav po ovom pitanju njih 21%, a da 20% ima “pomešane stavove” – dakle i “za” i “protiv”. (Videti grafikon 1.) Sve u svemu, znatno je veći postotak onih koji smatraju decentralizacione procese pozitivnim pomakom u daljem razvoju Srbije, što je prvi važan zaključak.
Grafikon 1
I odgovori na drugo pitanje – “Očekivani rezultati decentralizacije”, pružaju potpuno validnu sliku o odnosu prema njoj, a fokusiraju se na stav da li građani nakon decentralizacije vlasti očekuju pozitivne pomake u društvenom razvoju. I u tom slučaju se “dobri rezultati” decentralizacijom očekuju u srazmeri od 60%, naspram 10% koji smatraju da će decentralizacija doneti “slabe i nikakve rezultate”. U ovom slučaju 26% će reći da “ne zna” kakvi se rezultati mogu očekivati, što povećava značaj onih koji u decentralizaciji vide pozitivan korak. (Videti grafikon 2.)
Grafikon 2
Podaci vezani za očekivanja od decentralizacije kroz relevantne podsistemske aspekte su naredni afirmativni stavovi koje respondenti izražavaju, a oni se pre svega usmeravaju ka mogućim ili potrebnim promenama u sferi komunalnih usluga sa 53%, urbanizma i prostornog plana – 52%, i privrede, ekonomije, kulture, umetnosti i sporta – 51%. Takođe treba istaći da se ni po ostalim pitanjima – obrazovanje, socijalna i zdravstvena sfera ili fiskalna efiksnost – ne vide umanjenog značaja uvođenjem decentralizacije Srbije. Da će sa decentralizacijom nastati gora situacija smatra u proseku samo 13% respondenata po svim navedenim prioritetima (videti tabelu 1), što sugeriše kako se pozitivan odnos prema decentralizaciji može da nametne i u svesti branioca unitarnog koncepta države kao pravi uput o smeru u kome bi trebalo da se razvija društveno ustrojstvo Srbije.
Tabela 1: Očekivanja od decentralizacije - osam pokazatelja efikasnosti decentralizacije (u %)
Uvid u strukturu respondenata prema mestu koje zauzimaju u proizvodnom pogonu (ili u radno-svojinskom statusu, kako to autori nazivaju u studiji) takođe je značajan podatak, tim pre što zaposleni u državnom sektoru i vlasnici u malim i srednjim preduzećima do tri četvrtine njih smatraju da će decentralizacija uneti kvalitetne pomake u društveno organizovanje Srbije, s napomenom da ništa s manjim značajem nije ni izjašnjavanje zaposlenih u privatnom sektoru – 61%, nezaposleni – 59%, učenici i studenti – 58%, i pernzioneri – 55% (videti tabelu 2).
Tabela 2: Radno-svojinski status ispitanika i njihov odnos prema decentralizaciji (u %)
Sve u svemu, ostaje utisak da su građani centralne Srbije, sudeći po stavovima respondenata iz 30 opština, već spremni za savremni i evropski pristup državnog organizovanja zasnovanog na regionalizmu kao društvenom konceptu. Međutim, ostaje otvoreno pitanje kako shvatiti i kakav odnos zauzeti prema stavovima pojedinih partija u opoziciji koji ističu da zastupaju građane čijim glasovima su stekli poslanički legitimitet, tim pre što je deo njihovih programa takav da se zalažu za unitarnu državu.
Deo 2.2
Shodno napred navedenoj dilemi, drugi aspekt koji se nameće u problematizaciji regionalizma obuhvata stavove opozicionih stranaka iz tzv. korpusa narodnjaka – Srpske napredne stranke, Demokratske stranke Srbije, Nove Srbije i Srpske radikalne stranke. S obzirom da su predstavnici upravo tih stranaka koncipirali najnoviji Ustav, onda je i stav iz člana 12 – da je “državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu” samo aproksimativnog značenja i nastavak njihovog razumevanja političkog koncepta 19. veka, jer smatraju da su oni i dalje ona “snaga” koja treba da određuje stvarne slobode građana, odnosno da je država i dalje ona instanca koja “daje” slobodu građanima. Imajući to u vidu nije iznenađenje da je takav provenijentni duh bio eksplicitan u iznošenju stavova u raspravi u Narodnoj skupštini o Predlogu statuta Vojvodine i Predlogu zakona o nadležnostima Vojvodine, sve smatrajući da je ideja usvajanja Predloga statuta Vojvodine protivustavan čin, da se njime narušava jedinstvo Srbije i AP Vojvodini daju prevelika ovlašćenja, te da statut “može biti osnov za separatizam i rastakanje države”5. Odlika unitarnog političko-društvenog koncepta se nije libila, stoga, da se uzdrži od izjava koje prevazilaze svaku stručnu utemeljenosti, tj. da skupštinsku raspravu koriste i kao deo ideološko-kampanjskog nastupa. Ako je u javnim nastupima došlo do aktualizacije izraza koji na srpskom podneblju ne manjkaju – “separatizam”, “autonomaši” i “izdajnici”, sve sa paternalističkog stanovišta i potcrtavanja u podtekstu da se radi o stavovima prema državi iz perioda ustoličenja unitarnog koncepta, onda ostaje relevantnim da se istakne da je i broj njihovih birača u nekom matematičkom zbiru toliki da može da dosegne do polovine onih koji glasaju na izborima. Pretpostavka da uz “jednu Srbiju” – sa demokratskim kursom, postoji i “druga Srbija” – sa centralističko-unitarnim konceptom i koja može biti ništa manje brojnija, s jedne, a sa druge strane da navedeno istraživanje može biti primer potvrđivanja već poznate dualističke pozicije srpskog birača – da jedno želi da se desi, a da se sasvim suprotno ponaša u konkretnim okolnostima, utoliko se praktični koraci ka decentralizaciji Srbije – u postojećim okolnostima političko-društvene prakse, moraju da zasnivaju na realnim pretpostavkama, tj. da je potrebno izbeći svaki pristup koji nema kakvo-takvo utemeljenje u postojećem Ustavu.
Deo 3
Vodeći računa da se zalaganjem za ideju i predloge rešenja o decentralizaciji koje nema u pravno-političkim aktima države, kao i da se zbog toga može doći u bezizlaznu situaciju iz ugla svakidašnjeg birača, uputnije je, može se smatrati, da se svaka naredna akcija na stvarnoj decentralizaciji Srbije usmeri na stvaranju novih autonomnih pokrajina, pored Vojvodine i Kosmeta.
Uprkos tome što Ustav ne daje direktnu prohodnost ili razradu kako bi se nove autonomne pokrajine realizovale, mora se istaći da postoji nekoliko eksplicitnih činjenica koje se ne mogu prenebregnuti, budući da su deo rešenja Ustava i pošto je:
- a) prema čl. 1. “Republika Srbija […] zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima”;
- b) Srbija svojim najvišim pravnim aktom istakla stav i predviđa da je “državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu” (čl. 12, st. 1.);
- v) moguće da po članu 176. “građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika”, a da “autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju status pravnih lica”;
- g) u cilju razgraničenja nadležnosti, te time i ograničavanja centralne državne vlasti, moguće ustanoviti “… autonomne pokrajine u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar autonomne pokrajine, u kojima nije nadležna Republika Srbija” (čl. 177);
- d) određeno da su “autonomne pokrajine autonomne teritorijalne zajednice osnovane Ustavom, u kojima građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju” (čl. 182, st. 1);
- đ) u članu 182, stav 3, predviđena mogućnost da se “nove autonomne pokrajine mogu osnivati, a već osnovane ukidati ili spajati po postupku predviđenom za promenu Ustava. Predlog za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno spajanje postojećih autonomnih pokrajina utvrđuju građani na referendumu, u skladu sa zakonom”, kao i da već ima definisanih stavova po pitanjima kakva su:
- e) Nadležnost autonomnih pokrajina (čl. 183), Finansijska autonomija autonomnih pokrajina (čl. 184), Pravni akti autonomne pokrajine (čl. 185), Nadzor nad radom organa autonomne pokrajine (čl. 186) i Zaštita pokrajinske autonomije (čl. 187).
Uprkos napred navedenoj napomeni da su članovi u Ustavu Srbije koji se odnose na autonomnu pokrajinu restriktivnog karaktera, ipak se ideja o formiraju AP umesto regiona može rezimirati tako da se istakne kako je predlog za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno spajanje postojećih autonomnih pokrajina takav da ga “utvrđuju građani na referendumu, u skladu sa zakonom” (čl. 182, st. 3). Utoliko je dužnost centralne državne vlasti da ostvari društvo na vladavini prava (čl. 1), jer je radi ravnopravnosti i jednakosti građana nužno izvršiti podjednaku “podelu vlasti” (čl. 3, st. 2) na čitavoj teritoriji Srbije. Dakle, na centralnim organima Republike je da iniciraju donošenje zakona i drugih pravnih akata o osnivanju novih autonomnih pokrajina – pa bili i asimetričnog karaktera, ali i da stvore druge pravno-zakonske mogućnosti kojima bi građani mogli da koriste prava proizašla iz principa subsidijarnosti.
Fusnote
1 Ovde treba istaći da su svi propratni akti vezani za autonomni i lokalni oblik vlasti limitirajućeg karaktera, odnosno da nisu afirmativni ni u jednom trenutku. U to nas uveravaju sledeći članovi Ustava:
Član 184. Autonomna pokrajina ima izvorne prihode kojima finansira svoje nadležnosti. Vrste i visina izvornih prihoda autonomnih pokrajina određuju se zakonom. Zakonom se određuje učešće autonomnih pokrajina u delu prihoda Republike Srbije. Budžet Autonomne pokrajine Vojvodine iznosi naj-manje 7% u odnosu na budžet Republike Srbije, s tim što se tri sedmine od budžeta Autonomne pokrajine Vojvodine koristi za finansiranje kapitalnih rashoda.
Član 185. Najviši pravni akt autonomne pokrajine je statut. Statut autonomne pokrajine donosi njena skupština, uz prethodnu saglasnost Narodne skupštine. O pitanjima iz svoje nadležnosti autonomna pokrajina donosi odluke i druga opšta akta.
Član 186. Vlada može pred Ustavnim sudom pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti odluke autonomne pokrajine, pre njenog stupanja na snagu. U tom slučaju, Ustavni sud može, do donošenja svoje odluke, odložiti stupanje na snagu osporene odluke autonomne pokrajine.
2 O Zakonu o teritorijalnom razvoju RS (8.7.2009), koji je donesen znatno kasnije od vremena usvajanja Ustava, već je pisano da ne donosi nikakvu novinu i da i dalje podržava centralistički način raspodele sredstava, te se na tome ovog puta nećemo zadržavati.
3 Zakon o teritorijalnoj organizaciji RS takođe ne poznaje regionalne oblike organizovanosti, niti ostavlja bilo kakvu mogućnost da se oni uvedu, osim što Grad Beograd po kompetencijama može biti razumljen kao zasebna celina regionalnog karaktera.
4 Istraživanje pod naslovom “Mnenje građana centralne Srbije o decentralizaciji i regionalizaciji” rukovodio je Srećko Mihajlović sa saradnicima. Realizovano je u prvoj polovini 2008. godine u dva navrata na uzorku od 1740 ispitanika u 30 opština, kao i kroz 16 dubinska istraživanja sa licima koja poznaju ovu temu. Istraživanje se rukovodilo svim savremenim metodološkim principima tako da se može smatrati ne samo značajnim, već i uzorkom kako se može i treba istraživati fenomen regionalizma i regionalizacije.
5 Dnevni list Politika, 26.11.2009.
Literatura
- Dal, Robert. 1997. Poliarhija. Beograd: Filip Višnjić.
- Komšić, Jovan. 2002. Uvod u demokratiju i lokalnu samoupravu. Novi Sad: Centar za regionalizam.
- Mihajlović, Srećko. 2008. Mnenje građana centralne Srbije o decentralizaciji i regionalizaciji. Niš: Protekta.
- Stanovčić, Vojislav. 2000. Oblici decentralizacije i disperzije moći: federalizam, autonomija, regionalizam, lokalna samouprava. U: Autonomija i multietnička društva. Subotica: Otvoreni univerzitet, Subotica.
- Ustav Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 98/2006.
- Vujačić, Ilija. 2004. Aktuelni problemi regionalizacije Srbije. Zbornik radova: Uslovi i strategije demokratizacije, Beograd: Udruženje za političke nauke.
- Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni list RS, br. 129/2007.
- Zbornik radova. 2007. Ka regionalnoj državi. Niš: Filozofski fakultet, Univerzitet u Nišu.
- Zbornik radova. 2009. Srbija na putu regionalizacije. Niš: Centar za regionalnu politiku.
- Živković, Jovan. 2005. Manjine i regionalizam. Niš: Društvo dobre akcije.
- Živković, Jovan. 2007. Kritika političke prakse. Niš: Centar za regionalnu politiku.