Analiza značaja Evropske povelje o regionalnoj autonomiji

Piše:
dr Jovan Zivkovic
Datum: 29.08.2010.

Rezime

Uprkos tome što su u Srbiji doneta određena dokumenta kojima se nagoveštava da će se pristupiti njenoj regionalizaciji, kao što su  Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), Strategija regionalnog razvoja Republike Srbije za period od 2007. do 2012, Zakon o regionalnom razvoju (2009) i t.sl., ipak je činjenica da nekih konkretnih događaja u tom pravcu nema. Suština je u tome što političke, ekonomske, pravne i druge elite zadržavaju stari unitarni koncept – bez osvrtanja na neravnomeran regionalni razvoj, sve kako bi zadržale centralistički i protekcionistički način upravljanja društvom koji odgovara samo njima. U tom kontekstu srpsko društvo ostaje na nivou pretpolitičkog ustrojstva, budući da se, u tom slučaju, država i dalje pojavljuje kao jedina institucija koja određuje stepen slobode građanima. Isticanje značaja određenih dokumenata koji afirmišu regionalni pristup državnog uređenja, pre svega kroz Evropsku deklaraciju o regionalnoj autonomiji (1997), ali ništa manje ni kroz Helsinšku povelju o regionalnoj samoupravi (2002) i nacrt Evropske povelje o regionalnoj demokratiji (2008), intencija je da se srpskoj javnosti iznova predoče nužni putevi društvenog razvoja, s obzirom da je osnovna težnja ukupnog napora savremenih demokratskih procesa ostvarenje većih prava i sloboda za svakog građanina, tj. da se u društvene procese institucionalno uključe svi građani na više nivoa (od lokalnog, okružnog, regionalnog i do centralnog). U sklopu takvih ideja nužno je da se i srpska političko-pravna i ekonomsko-socijalna sfera – sa svim podsistemskim aspektima, oslobode tradicionalnog unitarnog koncepta (karakterističnog za XIX i prvu polivinu XX veka) ka većoj pluralizaciji društva, što podrazumeva i veću jednakost i ravnopravnost građana. Na putu ka takvoj transformaciji sigurno je da su ideje regionalizma, kroz određena dokumenta i principe – u koji svakako da spada supsidijarnost, pravi oslonac za dosezanje takvih ciljeva.

Novim pristupom društvenom uređenju na srpskoj političko-pravnoj sceni mora doći do promene odnosa prema shvatanju institucije države – da se više ne ispostavlja jedinim subjektom, odnosno da se pojam suvereniteta (kao osnovni atribut subjektivnosti) ne može više razumevati na strogo tradicionalni način. U ovom slučaju nije doveden u pitanje integritet države – mada tu zamenu teza stalno ističu protivnici regionalizacije, već, pre svega, odnos koji se uspostavlja u državi – između građana i elite koja rukovodi državom. Drugim rečima, centralistički, oligarhijski i, ne retko, despotski oblik upravljanja državom i društvom je onaj aspekt koji mora da pretrpi izmene, a koje sugerišu sve intencije demokratskih standarda fokusirane u novijoj istoriji kroz Evropsku povelju o regionalnoj autonomiji i nacrtu Evropske povelje o regionalnoj demokratiji. Konkretizovano govoreći, srpskoj javnosti se predočavaju aspekti nužnih promena kroz nekoliko nivoa, bez kojih nema demokratizacije i približavanja javnih poslova građanima. Ka ostvarenju takvih društvenih promena i u srpskom društvu, ukazuje se dokumentima od mađunarodnog značaja, pre svega Evropskom poveljom o lokalnoj autonomiji – kao prvim zaokruženim aktom, da je nužno (a) uvesti demokratizaciju u institucijama vlasti, (b) afirmisati politički pluralizam, (c) menjati pojam autonomije i (d) omogućavati integracione prosese na principu međuregionalne saradnje.

Navedeni planovi demokratske paradigme potkrepljuju se u tekstu određenim članovima iz više dokumenata, čija je svrsishodnost u tome da se predoče javnosti oni pristupi društvenom uređenju koji mu daju obeležje da su u njemu svi građani jednaki, ravnopravni, odgovorni i solidarni.

Uvod

Shodno određenim društvenim promenama koje nagoveštavanju da će se i Srbija regionalizovati, pre svega kroz Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), Strategiji regionalnog razvoja Republike Srbije za period od 2007. do 2012. i Zakon o regionalnom razvoju (2009)1, pošto se to propustilo da uradi novim ustavom 20062, sigurno je da će i Srbija u bliskoj budućnosti biti u situaciji da se odredi prema Evropaskoj povelji o regionalnoj autonomiji3, odnosno od sada aktuelniju (mada još u vidu nacrta) Evropsku povelju o regionalnoj demokratiji (2008). Odatle, ovim tekstom se reaktualizuje značaj intencija Saveta Evrope i za dalji razvoj srpskog društva kroz koncept regionalizacije na njegovom putu priključenja EU.

U osvrtu na ovu Povelju sagledani su pojedini aspekti Helsinške deklaracije o regionalnoj samoupravi (2002)4 i Nacrta Evropske povelje o regionalnoj demokratiji (2008)5 koji su nastali kao rezime razmatranja određene pravno-političke prakse u pojedinim zemljama članica Saveta Evrope. Utoliko su i ova dokumenta integralni deo u obradi ove teme.

Ističući značaj regionalizacije kroz Evropsku povelju o regionalnoj autonomiji (demokratiji) ukazuje se na njenu specifičnost u nameri da se izmeni ukupna pravno-politička praksa srpskog društva ka novim sistemskim opcijama, tim pre ako se zna da i međunarodna zajednica ovaj aspekt društvene uređenosti pretvara u konvenciju kojom se sugerišu pravila za svaku zemlju koja je na putu demokratizacije, decentralizacije i afirmacije pluralističkog društvenog sistema. Dodatni razlog da se započne dijalog o značaju Evropske povelje o regionalnoj autonomiji (demokratiji) je i taj, da ponovimo, što će se srpsko društvo morati da odredi prema regionalnoj demokratiji, kao što je i Narodna skupština 23.07.2007. ratifikovala Zakon o prihvatanju Evropske povelje o lokalnoj samoupravi6, uprkos što je doneta daleke 1985. godine.

Kako je primena koncepta regionalizma našla svoje opravdanje u mnogim zemljama razvijene demokratije i državama koje su se nedavno priključile EU, sve u zavisnosti od tradicije i neposrednih savremenih uslova date sredine7, može se istaći da je praksa posrednog političkog prava stvorila takvu društvenu konstelaciju da je evidentno proširenje sistemskih mogućnosti prema jednakosti u slobodama (izolefterija), pred zakonima (izonomija) i u pravima na učešće u vlasti (izokratija).

Budući da se u našoj javnosti regionalizmu kao društvenom konceptu ne prilazi  kao urgentnom cilju uprkos pogubnim činjenicama o ekonomskom, socijalnom, demografskom i drugim aspektima koji odlikuju druge delove Srbije osim Beograda i Novog Sada, ovom prilikom se čini osnovni pregled glavnih aspekata određenja regionalizacije prema prvom celovitom dokumentu Saveta Evrope – Evropskoj povelji o regionalnoj autonomiji. Ova potreba je evidentna i zato ako se zna na kakve je sve reakcije naišla izjava predsednika Srbije kada je rekao da su “moguće […] ustavne promene kojima bi se rešilo i pitanje regionalizacije i decentralizacije Srbije. Nije prirodno da samo Vojvodina bude regija sa definisanim pravima u Srbiji kada i druge regije žele ista takva prava. Ako bi Vojvodina bila jedina regija, Srbija bi bila asimetrična država, što bi proizvodilo stalnu nestabilnost. Vrlo brzo će doći vreme da otvorimo i to pitanje, da promenimo i poboljšamo naš Ustav kada je tema regionalizacije u pitanju.”8

Aspekti značaja Evropske povelje o regionalnoj autonomiji (demokratiji)

Radi izlaska iz društvene krize koja se osetila pre i nakon 1980-ih godina, kada su ideje unitarnih nacionalnih država počele da daju regresivne rezultate, evropski napori su rezultirali izradom niza dokumenata kritički usmeravanih prema centralizovanim zajednicama, sve u nameri da se afirmišu i drugi oblici uređenja društva. Njihova intencija je bila da se uspostave dodatni nivoi subjektivnosti građana kao potreban uslov za realizaciju demokratski ustrojene vlasti, pa radilo se to, primera radi, o Madridskoj konvenciji o prekograničnoj saradnji (1980) ili Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi (1985). Međutim, uloženi napori za izradu dokumenata vezanih za regionalnu autonomiju (počev od 1993, na Konferenciji posvećenoj bilansu reorganizacije u Evropi, održanoj u Ženevi), već su sredinom 1997. stvorili početni prostor za donošenje Evropske povelje o regionalnoj autonomiji (kroz Preporuku br. 34), kao značajnog pravnog dokumenta9. Time je okvirni proces za reorganizaciju Evrope zaokružen i posebnim zadacima za naredni period – jer je reč o inicijaciji institucionalizacije autonomnog principa – kroz prava na donošenje pravnih akata kojima se definišu izvorne nadležnosti širih jedinica od lokalne samouprave, pošto su se uspostavili osnovni standardi za sve zemlje koje žele proširenje demokratskih principa i priključak Evropi.

Značaj Evropske povelje o regionalnoj autonomiji je u tome što ona zahteva promene u društvenoj praksi kroz nekoliko aspekata:

  • (a) uvodi demokratizaciju institucija vlasti,
  • (b) afirmiše politički pluralizam,
  • (c) menja pojam autonomije i
  • (d) omogućava integracione prosese na principu međuregionalne saradnje.

(a) Koncept regionalne ideje promoviše sistemske društvene promene koje označavaju demokratizaciju društva izmenom karaktera institucija vlasti, čime bi se omogućilo “…pravo građana da učestvuju u vođenju javnih poslova, pošto to spada u zajedničke demokratske principe svih država članica Evropskog saveta, a da regija favorizuje ostvarenje tog prava”10. Ovim pristupom direktno je prozvan centalistički društveni sistem koji ne pruža neposredan način uključivanja pojedinaca u upravljanje. Odnosno, konceptom regionalizacije inauguriše se decentralizacija unitarnih društvenih sistema principom subsidijarnosti11, pošto je on “zasnovan na jednakoj legitimnosti raznih nivoa vlasti: lokalne, regionalne, državne i evropske, i predstavlja značajan doprinos izgradnji demokratije u Evropi.”12 Dalji put demokratizacije ogleda se i kroz odredbe člana 2. prvog dela Povelje, kojim se predviđa da princip regionalne autonomije bude ustavno obuhvaćen, odnosno da se “obim regionalne autonomije može odrediti samo ustavom, statutom regija, zakonom ili međunarodnim pravom”. Pored obima regionalne autonomije definišu se i njene nadležnosti, kojima se na direktan način menja karakter političkog sistema – “regije imaju vlast odlučivanja i upravljanja u oblastima koje spadaju u njihove sopstvene nadležnosti. Ova vlast mora da omogućava usvajanje i sprovođenje određene politike svojstvene svakoj regiji” (tačka 3), kao i to, da je poželjno, “da u okviru zakona [...] izvršavanje zadataka koji spadaju u nadležnost države, na regionalnom nivou, bude povereno organima koji spadaju u regiju” (tačka 4)13.

Evidentno je da se ovim naznakama potpuno potiskuje koncept vlasti oslonjen na centralizovan državni suverenitet, pošto je predložena bitna promena – promena u shvatanju izvornih nadležnosti, zbog čega je i inicirana država regiona naspram unitarne države. Jedino sa ovakvom realizacijom izmene karaktera državnog ustrojstva, u kome dominira interaktivan princip svih nivoa vlasti, moguća je potpuna implementacija demokratskog koncepta kojim je obezbeđena i vertikalna podela vlasti.

(b) Navođenjem sintagme politički pluralizam, kojom međunarodna zajednica inauguriše novi oblik društvene organizovanosti, uočavaju se dva relevantna aspekta savremenog društva. Reč je, najpre, o podrazumevanom dosezanju političkog društva, za razliku od društva sa karakteristikama zajednice, i tek na toj osnovi, potom, mogućoj afirmaciji potisnutih činilaca strukture društva koji su u centralizovanoj i nacionalnoj državi bili marginalizovani. Shodno ovom stepenovanju, na delu je oživotvorenje nove prakse funkcionisanja pravno-političkog sistema kojim se uvodi princip vladavine prava (preko izvornih i prenetih aspekata delovanja), zasnovane na garantovanom međuodnosu podele nadležnosti između nivoa teritorijalnih zajednica. U tom smislu i član 9. precizira da region može “da se ostvari odgovarajućim predstavljanjem u zakonodavnim ili upravnim organima, bilo da se uspostave postupci dogovaranja i konsultacije između zainteresovanih državnih i regionalnih organa, odnosno, da proističu iz konsultacije državnih organa i jedne strukture koja predstavlja region.”14 Pored promocije različitih nivoa i statusa koje bi regionalne celine mogle da imaju, treba imati u vidu da je sama ideja regionalizacije prihvaćena kao sadržinska forma, tako da se njena primena ne može videti kratkoročnom, a još manje u zavisnosti od političke volje neke društvene grupe ili stranke. U tom smislu, kako po pitanju vidova regionalne definisanosti, tako i iz ugla garatovanosti statusa (ma o kom nivou da se radi) u Povelji stoji: “Zakonski propisi kojima se određuje obim regionalne autonomije treba da pruže regionima koliko god je moguće, s obzirom na njihov postupak ili na uslove usvajanja, specifičnu zaštitu” (Evropska  povelja o regionalnoj autonomiji, član 2, stav 3). Da zaštita nije samo okvirnog karaktera, već da je i decidirano određena, kazuje nam drugi stav: “Promena teritorije jednog regiona ne može se vršiti bez pristanka istog, što ne isključuje postupke neposredne demokratije koji mogu da budu predviđeni za taj slučaj unutrašnjim pravom.”15

Kako je veća sloboda građana temeljni uslov pluralizma16, jer je u unitarnom pravno-političkom konceptu države njen stepen potpuno određen voljom države, onda se on ne iscrpljuje samo kroz postojeću parlamentarnu strukturu i višestranački sistem, već u sebi podstiče mogućnosti da i drugi strukturni elementi društva imaju legitimitet predstavljanja i nastupa i, u konačnom ishodu, status konstitucionalnosti. To je slučaj, najpre, sa određenjem regiona koji nije samo administrativno omeđen prostor ili formalna teritorijalna podeljenost, već i izraz subjektivnosti koja supstituiše mnoge ustavno-statusne (konstitucionalne)17, političke, kulturološke, ekonomske i druge odlike.18 Ili, zato što region čini posebnu identitetnu celinu po mnogim aspektima, on obezbeđuje viši nivo subjektivnosti pluralizacijom i demokratizacijom društva organima predstavljanja i upravljanja građana. Povelja predviđa da regioni “…imaju predstavničku skupštinu i izvršni organ, ne računajući i druge vidove učestvovanja građana u donošenju odluka”19. Ništa manje značajan aspekt pluralizma nisu ni ekonomske ili kulturološke činjenice oko kojih će biti organizovani oni građani koji se angažovanjem kroz posebnosti regiona iskazuju i potvrđuju kao teritorijalna posebnost i specifična subjektivnost. Povelja i u ovom slučaju precizira stav, po kome će se na “principima solidarnosti zahtevati uspostavljanje mehanizama, u okviru svake države, za finansijsku raspodelu kojom će se voditi računa kako o potencijalnim prihodima (podvukao J.Ž.) tako i o rashodima svakog regiona, sa namerom približavanja životnog standarda građana u raznim regionima”20.

(c) U nastojanju da se ostvari veći stepen demokratizacije društava Evropska povelja o regionalnoj autonomiji doprinosi afirmaciji i proširenju pojma autonomije21. Ovakav zaključak je moguć na osnovu definicije o regionalnoj autonomiji: “Pod pojmom regionalne autonomije podrazumeva se pravo i stvarna sposobnost najširih teritorijalnih zajednica (podvukao J.Ž.) u okviru svake države članice, sa izabranim organima koji se nalaze između države i lokalnih zajednica i koji imaju prerogative samouprave, bilo prerogative državne prirode, da obavljaju pod svojom sopstvenom odgovornošću i u interesu svog stanovništva, značajan dio poslova u javnom interesu, u skladu sa principom subsidijarnosti.”22 Ovim pozicioniranjem društvena zajednica stavlja akcenat na promenu pojma državnog suvereniteta, pošto kroz princip regionalizacije zagovara utemeljenje država na regionalnom konceptu. Naime, već prisutan vid autonomije, koji je do sada ograničeno vezivan samo unutar Zakona o lokalnoj samoupravi, Poveljom se širi i kroz pravo na teritorijalno omeđenu autonomiju oslonjenu na princip subsidijarnosti, s namerom što prisutnijeg i neposrednog angažovanja građana u upravljanju životnim procesima23. Autonomija se proširuje, pored preuzimanja izvornih nadležnosti, pošto “organi zaduženi za sprovođenje ovih nadležnosti moraju da uživaju, koliko god je to moguće u okviru zakona, slobodu prilagođavanja njihovog sprovođenja na specifične uslove regiona i na njene organizacione strukture, u cilju efikasnosti u skladu sa željama stanovništva regiona…”24 Dakle, predviđen stepen autonomije je po Povelji, najpre, u idealnoj formi (kroz pravo na donošenje ustava), a potom – shodno ograničavajućim uslovima, i kroz drugi oblik utemeljenja (statutom ili posebnim zakonom), što sve ukupno sagledano sugeriše i mogućnost stvaranja asimetričnih oblika regionalnih celina.

Dodatan doprinos ovog dokumenta međunarodne zajednice je u tome što se njime osnažuje autonomija lokalne vlasti, budući da se predviđa da regioni “u odnosima sa lokalnim zajednicama primenjuju princip subsidijarnosti, da u okviru zakona mogu da prenesu izvesne svoje nadležnosti na lokalne zajednice, te da ukoliko to spada u njihove nadležnosti, regioni će se truditi da obezbede, koliko je god potrebno, finansijsku raspodelu između lokalnih zajednica koje se nalaze na njenoj teritoriji” (član 7, tačke 4, 5 i 6). Helsinčka deklaracija dodatno ovaj princip definiše i tako da “regionalne vlasti predstavljaju teritorijalne vlasti između centralne vlasti i lokalnih vlasti”. Međutim, kako stoji u Deklaraciji, “ovo nužno ne podrazumeva hijerarhijski odnos između regionalnih i lokalnih vlasti” (u delu Ključni koncepti i principi, tačka 1.1).

(d) Poslednji navedeni aspekt kojim se skreće pažnja na značaj Evropske povelje o regionalnoj autonomiji, odnosi se na integracione prosese zasnovane na principu međuregionalne saradnje. Međunarodna zajednica se opredelila za takav pristup sa uverenjem da je “međuregionalna i prekogranična saradnja [...] dragocen i neophodan doprinos (daljoj) izgradnji Evrope”25, ali i osnova u otklanjanju svake vrste zabrana ka posebnoj saradnji koje su unitarne zemlje često praktikovale. U tom smislu se moraju i razumeti tela koja je ona oformila radi oficijelnog koordinacionog odnosa, jer je evidentno da se u zaokruživanju institucija saradnja mora da širi, što iziskuje dodatno usmeravaje postojeće regionalne posebnosti ka ujednačavanju vrednosti i principa kojima Evropa kreira zajednički prostor. Zbog toga je Evropska povelja obavezala postojeće države, članice Saveta Evrope, da prihvate stav koji glasi: “Izjavljujući da izgradnja odgovarajućih evropskih institucija mora pri izradi i izvršenju politika koje se sprovode na evropskom nivou da uzme u obzir postojanje regija u okviru evropskih država i da podstiče učestvovanje regija u svojim institucijama, posebno u okviru Veća regija Evropskog kongresa lokalnih i regionalnih vlasti (KLARAE) i Komiteta regija Evropske Unije.”26

Naredni momenat kojim se afirmiše princip međuregionalne saradnje obuhvata načelo solidarnosti, kojim se upotpunjuju nedostaci i razlike zasnovane na istorijskim, kulturnim i drugim pretpostavkama vezanih za dosadašnju participaciju regiona. Dakle, i ovaj aspekt nije ostao u domenu proizvoljnosti, već je prezentovan kao institucionalni oblik komunikacije, pošto: “…priznavanje regionalne autonomije mora da bude praćeno merama za ostvarivanje solidarnosti između raznih regiona, kako bi se ostvario uravnotežen razvoj”27. Načelom solidarnosti zastupljen je, dodatno, prvi stav kojim se definišu međuregionalni i prekogranični odnosi. U tom smislu se kaže da “u oblastima koje spadaju u njihove (regionalne – napomena J.Ž.) nadležnosti, one imaju pravo, uz poštovanje postupaka određenih unutrašnjim pravom, da preduzimaju akcije saradnje među oblastima i preko državnih granica …”28 Da je ukupan saodnos između regiona postavljen institucionalno, kao integrativni i integralan proces, te da nema improvizacije, svedoči naredna tačka ovog člana kojom se precizira da “regioni koji pripadaju pograničnom prostoru mogu stvarati, uz poštovanje svih nacionalnih zakonodavstava odnosnih država i međunarodnog prava, zajedničke organe savetodavne i/ili izvršne prirode.”29

U sklopu isticanja ove odredbe iz Povelje, što i Helsinška deklaracija reaktivira, evidentno je da srpska političko-pravna sfera mora da preduzme još dva neizbežna koraka. Najpre, da se u zakonsku proceduru što hitnije uvede Predlog zakona o prihvatanju Evropske okvirne konvencije o prekograničnoj saradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti (European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities), pošto su bez takvog zakona i ustavne odredbe o prekograničnoj saradnji mrtvo slovo na papiru (prema čl. 181. Ustava RS), kao i da se, u okviru drugog koraka, lokalnim zajednicama vrati oduzeta svojina iz 1995. godine, kako bi lokalne samouprave imale istinsku osnovu za celovito implementiranje Zakona o lokalnoj samoupravi i priključenju savremenim društvenim procesima, bilo da se to odnosi na pravo da “jedinica lokalne samouprave za ostvarivanje svojih prava i dužnosti i za zadovoljavanje potreba lokalnog stanovništva može osnovati preduzeća, ustanove i druge organizacije koje vrše javnu službu, u skladu sa zakonom i satutom” (Zakon o lokalnoj samoupravi, čl. 7).

Zaključak

Kako se proces regionalizacije kao poseban društveni proces ne može posmatrati jednostrano, tim pre ako se imaju u vidu i napomene unitarnog mišljenja da regionalna autonomija inicira cepanje države od strane nacionalnih manjina koje žele priključenje zemljama maticama, zato i Evropska povelja o regionalnoj autonomiji izričito definiše nemogućnost svakog separatnog i secesionističkog akta. U tom smislu se predviđa “da priznavanje regionalne autonomije pretpostavlja, prema državi kojoj te regije pripadaju, njihovu lojalnost po pitanju suvereniteta i teritorijalnog integriteta iste”30.

Takođe je precizirano da regionalizacijom ne može da se stvori novi umanjeni centralistički sistem vlasti, pošto se u tački 7 ističe da “regionalizacija ne sme da se ostvaruje na račun autonomije lokalnih zajednica nego naprotiv, mora da sadrži mere za zaštitu istih u potpunom poštovanju postignutih rezultata Evropske povelje o lokalnoj samoupravi“.

I da istaknemo, na kraju, kako ukupna društvena previranja ne vode atomizaciji država na regione, već da bi se uvođenjem regionalnog društvenog koncepta povećalo poverenje uz objedinjavanje celokupnog evropskog prostora u kome “region, kao bitan deo države, svojim identitetom svedoči o raznovrsnosti Evrope, doprinosi bogaćenju njene kulture i poštovanju njenih tradicija i u skladu sa svojom istorijom doprinosi ekonomskom prosperitetu u cilju trajnog razvijanja”31.

Fusnote

1 Zakon o regionalnom razvoju usvojen je u Narodnoj skupštini Republike Srbije 08. 07. 2009. godine na predlog Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja. Stručna javnost u ovom zakonu nije videla da on predstavlja korak ka decentralizaciji Srbije – jer je reč o administrativnoj dekoncentraciji koja se oslanja na funkcionisanje centralističkog principa, a ne na približavanju regiona građanima u upravljanju i korišćenju sredstava.
2 Ustav Republike Srbije proglašen je u Narodnoj skupštini 08.11.2006. godine.
3 European Charter of Regional Self-Government, Congress of Local and Regional Authorities of Europe, Council of Europe, 1997.
4 Helsinška deklaracija o regionalnoj samoupravi usvojena je od strane prisutnih ministara na 13. Sednici konferencije evropskih ministara nadležnih za skup lokalnih i regionalnih vlasti u Helsinkiju od 27-28. juna 2002. godine.
5 Nacrt Evropske povelje o regionalnoj demokratiji u “glavne elemente regionalne demokratije” apostrofira: “Princip demokratskog upravljanja”, “Učešće građana”, “Princip supsidijarnosti”, “Princip dobrog upravljanja i uprave”, “Koncept i definicija regionalne vlasti”, “Odnos sa lokalnim vlastima”, “Princip lojalnosti i poštovanja teritorijalnog integriteta”, “Princip kohezije”, “Ustavna ili pravna osnova regionalne samouprave”, “Delokrug regionalne samouprave”, “Pravo na inicijativu”, “Regionalni izabrani organi”, “Uslovi obavljanja funkcije izabranih predstavnika koji sačinjavaju regionalne organe”, “Resursi regionalnih organa vlasti”, Samoorganizacija regionalnih organa vlasti”, “Pravo na udruživanje, međuregionalnu saradnju i spoljne odnose”, “Pravo na konsultovanje”, “Nadzor nad aktima regionalne vlasti” i “Zaštita regionalne samouprave”.
6 European Charter on Local Self-Government, Council of Europe, No. 122, 15th October 1985.
7 O iskustvima zapadnoevropskih zemalja prema modelima regionalnog organizovanja ima više tekstova. Ovom prilikm informativno navodimo dva: dr Irena Pejić. 2007. Decentralizacija vlasti i organizovanje regionalnih jedinica. U Ka regionalnoj državi. Niš: Filozofski fakultet Univerziteta u Nišu i dr Nadija Skenderović-Ćuk. 2002. Evropske koncepcije regionalizma. U Sandžak multietnička regija – evropska iskustva, Novi Pazar: Centar za regionalizam – Novi Pazar i NIŠP “Sandžačke novine”. U tekstu N. Ćuk se naglašava da se regionalizacija odvija u načelu kroz tri aspekta: kao regionalizacija prilagođavanjem postojećih institucija (Holandija, Nemačka i Velika Britanija), odnosno u vidu regionalne decentralizacije (Francuska, Portugalija i u izvesnom smislu Grčka i Turska), te i u formi institucionalne (političke) regionalizacije (Španija, Italija i Belgija), koja je u međuvremenu postala federalna država).
8 Navedeni deo intervjuua predesdnika Republike Srbije, objavljenog u Večernjim novostima 29.4.2009. godine, proizveo je pedesetak napisa u dnevnim i nedeljnim listovima, održavanje više okruglih stolova u Beogradu i drugim sredninama, što dovoljno govori da se srpska javnost prilično uzburkala.
9 Savet Evrope je, pored donošenja Helsinške deklaracije o regionalnoj samoupravi, nastavio da dograđuje ovaj aspekt društvene uređenosti i time što je usvojio i sledeća dokumenta kroz Ministarski savet: Deklaraciju iz Valensije (2007) i nacrt Evropske povelje o regionalnoj demokratiji (2008).
10 Drugi stav Preambule Evropske povelje o regionalnoj autonomiji. U Helnsiškoj deklaraciji ovaj stav je još eksplicitniji: “Proces decentralizacije i devolucije (prenošenja vlasti na niže nivoe) odražava zajedničko uverenje da je privredni razvoj, održivo obnavljanje i kvalitetne javne usluge i potpuno demokratsko učešće moguće efikasnije ostvariti ukoliko državne institucije nisu u prevelikoj meri centralizovane.” (tačka 3).
11 U definisanju ovog pojma Marijana Pajvančić navodi: “Princip supsidijarnosti definiše se kao opšta pretpostavka nadležnosti u korist lokalne zajednicekao primarnog oblika samouprave građana. U lokalnoj zajednici se obavljaju svi poslovi koji izričito nisu stavljeni u nadležnost drugim nivoima vlasti, uz taksativno navođenjem nadležnosti kojima raspolažu viši nivoi vlasti. Primena ovog principa pri raspodeli nadležnosti nalaže da se nadležnosti svih drugih vidova vlasti utvrđuju metodom enumeracije (taksativnim navođenjem). Nsdležnosti regiona ne smeju ograničiti niti zadirati u izvorne nadležnosti lokalnih vlasti.” (M. Pajvančić. 2008. Ustavni okvir regionalne države. U Decentralizacija u kontekstu novog ustava Srbije i EU integracija. Novi Sad: Centar za regionalizam.
12 Četvrti stav Preambule Evropske povelje o regionalnoj autonomiji. U tački 9. Helsinške deklaracije stoji: “Tamo gde ona postoji (regionalizacija – napomena J.Ž), regionalna samouprava je deo demokratske uprave i na taj način regionalne vlasti, nakon što su uspostavljene, moraju da zadovolje minimalne standarde demokratskog uređenja, kao i da dobiju zakonske nadležnosti i mogućnost, u ustavnom i zakonskom okviru, da uređuju i vode deo javnih poslova u njihovoj nadležnosti, u interesu svojih građana, a u skladu sa principom subsidijarnosti.”
13 Član 4. Evropske povelje o regionalnoj autonomiji. Helsinška deklaracija kroz deo Regionalne nadležnosti dodatno razlaže ovaj princip, a posebno u jednoj tački ističe da “regionalne vlasti imaju ovlašćenja da donose odluke, kao i upravna ovlašćenja u oblastima u okviru njihove nadležnosti. Takva ovlašćenja omogućuju usvajanje i sprovođenje politike koja je karakteristična za taj region. Ovlašćenja vezana za donošenje odluka mogu da podrazumevaju zakonodavna ovlašćenja.” (tačka 1.2)
14 Članom 9. Evropske povelje o regionalnoj autonomiji regulišu se vidovi učestvovanja regiona u državnim poslovima. Helsinška deklaracija takođe definiše saradnju nivoa vlasti: “U onoj meri u kojoj je to omogućeno ustavom i/ili zakonom, regionalne vlasti i/ili njihova predstavnička tela zastupljena su ili se konsultuju, putem odgovarajućih tela i/ili procedura, u vezi sa međunarodnim pregovorima na nivou države i sprovođenjem sporazuma koji utiču na njihove nadležnosti ili obim regionalne samouprave.” (Uključivanje u proces donošenja odluka na državnom nivou, tačka 3.3)
15 Isto, član 16, stav 1.
16 U zaokruživanju doprinosa da se ostvari pluralno društvo V.Stanovčić navodi: “Neophodan je društveni, ekonomski i politički, a i kulturni pluralizam, kao i otvoreno civilno društvo sa liberalnom političkom kulturom, sa uvažavanjem razlika, tolerancije, dijaloga i kompromisa kao načina dolaženja do sporazuma. To su i važni preduslovi plodonosne konsocijacije, a isto tako i garancije ljudskih prava. Pod pluralizmom ne podrazumevamo samo višepartijski sistem, nego i pluralizam autonomnih ekonomskih, kulturnih, političkih udruženja, preduzeća, sindikata, ideoloških, kulturnih i verskih grupa i uverenja, autonomnih univerziteta, slobodne i odgovorne štampe…” (Vojislav Stanovčić. 2000. Oblici decentralizacije i disperzije moći: federalizam, autonomija, regionalizam, lokalna samouprava, s. 44. U: Autonomija i multietnička društva. Subotica: Otvoreni univerzitet, Subotica)
17 Učešće regiona u društvenim poslovima predviđa se na više nivoa i “može da se ostvari odgovarajućim predstavljanjem u zakonodavnim ili upravnim organima” (Povelja, član 9, tačka 11, stav prvi).
18 Radi obuhvatanja navedenih aspekata kako bi bili deo ukupnog društvenog procesa, to se u nacrtu Evropske povelje o regionalnoj demokratiji svi oni dodatno operacionalizuju u vidu posebnih tačaka.
19 Evropska povelja o regionalnoj autonomiji, član 12, stav 1.
20 Isto, član 14, tačka 4.
21 Problematizujući pojam autonomije J. Komšić naglašava da “autonomija označava kompleksne sadržaje koji pripadaju različitim podsistemima društva – počev od autonomije pojedinaca, preko autonomije grupe; organizacije; profesionalnih i drugih institucija, odnosno civilnog društva u celini, do autonomije teritorijalnih organa vlasti. Čitava paleta različitih autonomija ipak ima jedan zajednički sadržalac, a to je autonomija u odnosu na nešto, kako u odnosu na vlast države, tako i u odnosu na mogućnosti kontrole od strane nekog drugog subjekta moći i društvenog uticaja. Drugim rečima, radi se o društveno-zakonski priznatom pravu individualnih i grupnih subjekata da u određenom području samostalno uređuju pravila igre i donose odluke” (Jovan Komšić. 2002. Uvod u demokratiju i lokalnu samoupravu, Centar za regionalizam, Novi Sad, str. 58.).
22 Evropska povelja o regionalnoj autonomiji, član 3, tačka prva.
23 Sadržinski smisao autonomije inkorporira pravo na donošenje pravnih akata kojim se pravni odnosi realizuju kroz pravo na zakonodavnu nadležnost unutar postojeće ustavno-pravne materije.
24 Isto, član 5, tačka 7. I u nacrtu Evropske povelje o regionalnoj demokratiji dominira isti pristup: “Regionalni organi vlasti imaju zakonsku nadležnost i efektivnu mogućnost, u granicama određenim Ustavom i zakonom, da, prema sopstvenoj odgovornosti i u interesu stanovništva, regulišu i upravljaju svim pitanjima od značaja za region koja nisu isključena iz njihove nadležnosti, niti su preneta na drugi nivo vlasti Ustavom ili statutom.” (čl. 12, stav 1).
25 Isto, Preambula, tačka 11. Radi uspostavljanja društvene ravnoteže nacrt Evropske povelje o regionalnoj demokratiji dodatno ovaj aspekt obrazlaže u Preambuli (tačke 5, 6 i 7), smatrajući da integracija manjina ne može da bude zaobiđen društveni aspekt uređenja demokratskog društva.
26 Isto, Preambula, tačka 12. I Helsinška deklaracija ističe da “Savet Evrope predstavlja povlašćeno mesto okupljanja evropskih vlada na kojem one rešavaju pitanja vezana za lokalne i regionalne vlasti i uključuju u dijalog na evropskom nivou sa izabranim predstavnicima lokalnih i regionalnih vlasti zajedno okupljenih u okviru Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope (CLRAE)” (tačka 6).
27 Isto, Preambula, tačka 9.
28 Isto, član 8, tačka 7.
29 Isto, član 8, tačka 8.
30 Povelja, Preambula, tačka 8.
31 Isto, tačka 10.

Literatura

  • Dal, Robert (1997): Poliarhija, Filip Višnjić, Beograd.
  • European Charter on Local Self-Government, Council of Europe, No. 122, 15th October 1985.
  • European Charter of Regional Self-Government, Congress of Local and Regional Authorities of Europe, Council of Europe, 1997.
  • Helsinčka deklaracija regionalnoj samoupravi. Usvojena od strane prisutnih ministara na 13. Sednici konferencije evropskih ministara nadležnih za skup lokalnih i regionalnih vlasti u Helsinkiju 27-28. juna 2002. godine.
  • Komšić, Jovan: Uvod u demokratiju i lokalnu samoupravu, Centar za regionalizam, Novi Sad, str. 58.
  • Nacrt evropske povelje o regionalnoj demokratiji (2008).
  • Stanovčić, Vojislav (2000): Oblici decentralizacije i disperzije moći: federalizam, autonomija, regionalizam, lokalna samouprava. U: Autonomija i multietnička društva, Otvoreni univerzitet, Subotica.
  • Strategija regionalnog razvoja Republike Srbije za period od 2007. do 2012. godine, Vlada Republike Srbije, 2007.
  • Ustav Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 98/2006.
  • Vujačić, Ilija (2004): Aktuelni problemi regionalizacije Srbije. U zborniku radova Uslovi i strategije demokratizacije, Udruženje za političke nauke, Beograd.
  • Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni list RS, br. 129/2007.
  • Zakon o regionalnom razvoju, Službeni glasnik RS, br. 51/2009.
  • Zbornik radova (2002): Sandžak multietnička regija – evropska iskustva, Centar za regionalizam – Novi Pazar i NIŠP “Sandžačke novine”.
  • Zbornik radova (2007): Ka regionalnoj državi, Filozofski fakultet Univerziteta u Nišu.
  • Živković, Jovan (2005): Manjine i regionalizam, Društvo dobre akcije, Niš.
  • Živković, Jovan (2007): Kritika političke prakse, Centar za regionalnu politiku, Niš.

Srodni naslovi